Công văn 9678/BTP-VĐCXDPL của Bộ Tư pháp về việc lập Đề nghị của Chính phủ về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2014 và điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013 và khóa XIII

Kính gửi: Các Bộ, Cơ quan ngang Bộ,

Để chuẩn bị cho việc lập Đề nghị của Chính phủ về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2014 và điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013 và khóa XIII, Bộ Tư pháp đề nghị các Bộ, Cơ quan ngang Bộ, căn cứ các định hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; chức năng, nhiệm vụ, lĩnh vực quản lý của Bộ, ngành mình và Nghị quyết số 20/2011/QH13 ngày 26/11/2011 của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XIII để đề xuất các dự án đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2014 và đề nghị điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013 và khóa XIII (nếu có). Cụ thể như sau:

1. Về đề nghị Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2014

Các Bộ, Cơ quan ngang Bộ chuẩn bị đề nghị về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2014 của cơ quan mình theo các yêu cầu sau:

- Hồ sơ đề nghị cần được thực hiện theo đúng quy định tại khoản 1 Điều 22, khoản 1 Điều 23 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các Điều 2 - 6 của Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

- Tiếp tục thể chế hóa kịp thời, đầy đủ chủ trương, đường lối của Đảng được khẳng định trong các văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI, các nghị quyết của Ban Chấp hành Trung ương, Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020.

- Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2014 cần tiếp tục đặt trọng tâm vào việc thực hiện ba khâu đột phá chiến lược đã được xác định trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020.

- Ưu tiên đưa vào Chương trình chính thức năm 2014 các dự án luật, pháp lệnh về tổ chức bộ máy nhà nước và về thẩm quyền của các cơ quan nhà nước có liên quan để tiếp tục nghiên cứu soạn thảo đồng bộ với những định hướng sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 và các dự án luật, pháp lệnh thuộc Chương trình chính thức khóa XIII đã được chuẩn bị tốt, đã có dự thảo và cần sớm ban hành để đáp ứng yêu cầu cấp thiết về phát triển kinh tế - xã hội, nhu cầu quản lý đất nước trong giai đoạn mới.

- Cân nhắc về tính cấp thiết, nội dung chuẩn bị và tiến độ soạn thảo để đưa vào Chương trình năm 2014 các dự án phù hợp, có tính đến thứ tự ưu tiên các dự án đối với từng năm trong nhiệm kỳ Khóa XIII, tránh việc dồn các dự án luật, pháp lệnh vào cuối nhiệm kỳ Quốc hội.

2. Về đề nghị điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013 và khóa XIII

Đề nghị các Bộ, cơ quan ngang Bộ đề xuất về việc điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013 và khóa XIII (nếu có) theo các yêu cầu sau đây:

- Các dự án luật, pháp lệnh đề nghị điều chỉnh (xin lùi thời hạn trình, rút hoặc bổ sung vào Chương trình).

- Lý do đề nghị điều chỉnh.

Đề xuất về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2014 và đề nghị điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013 và khóa XIII (nếu có) của các Bộ, cơ quan ngang Bộ xin gửi về Bộ Tư pháp trước ngày 10/01/2013 để tổng hợp thành Đề nghị chung của Chính phủ (đồng thời gửi bản thư điện tử đến địa chỉ: lienntp@moj.gov.vn). Về thông tin chi tiết, xin liên hệ theo số điện thoại 62739387 hoặc 0974224696 (gặp đồng chí Nguyễn Thị Phương Liên).

Bộ Tư pháp xin gửi kèm theo Công văn này mẫu tham khảo Báo cáo đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật đề nghị đưa vào Chương trình.

Xin trân trọng cảm ơn sự quan tâm, phối hợp kịp thời của Quý Cơ quan.

THỰC HIỆN BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT SƠ BỘ

(“RIA sơ bộ”)

I. Xác định vấn đề

Bước đầu tiên và quan trọng nhất của RIA sơ bộ là xác định đúng vấn đề. Việc xác định không chính xác vấn đề và nguyên nhân của nó sẽ gây ra khó khăn trong việc thực hiện các phần còn lại của RIA sơ bộ và thậm chí là không thể xây dựng được các giải pháp hiệu quả để giải quyết vấn đề.

Trình tự thực hiện bước này như sau:

- Mô tả các vấn đề bất cập, bao gồm: biểu hiện, bối cảnh, quy mô, xu hướng;

- Nêu hậu quả nguy hại (ảnh hưởng) của vấn đề bất cập đối với các đối tượng có liên quan cụ thể trong xã hội, như người dân, doanh nghiệp, Nhà nước, hay các yếu tố khác như môi trường, xã hội, hệ thống pháp luật, các cam kết quốc tế, v.v

- Xác định nguyên nhân gây ra các vấn đề bất cập nêu trên.

Những điều nên làm:

► Thực hiện đúng trình tự các bước đã gợi ý ở trên.

► Chú trọng phân tích quy mô, xu hướng, mức độ nghiêm trọng của vấn đề bất cập.

► Khi nêu nguyên nhân cần xác định ở nhiều cấp độ, từ lớn đến nhỏ, càng chi tiết và chính xác càng tốt. Để tìm đúng nguyên nhân cần liên tục đặt câu hỏi “tại sao vấn đề lại tồn tại?”.

► Tham vấn các bên liên quan để xác định vấn đề và tìm ra nguyên nhân một cách chính xác.

Những điều không nên làm:

► Bỏ qua bất cứ nội dung nào của bước xác định vấn đề bất cập, tức là cần mô tả biểu hiện của vấn đề, xác định hậu quả nguy hại, giải thích nguyên nhân.

► Mô tả các vấn đề bất cập và xác định hậu quả nguy hại của vấn đề này mà không có bằng chứng, dữ liệu minh họa.

► Viện dẫn việc “không có VBQPPL” là một vấn đề bất cập.

► Bỏ sót nguyên nhân trong bước xác định vấn đề, vì thiếu một nguyên nhân sẽ dẫn đến nguy cơ là xác định thiếu biện pháp giải quyết vấn đề.

II. Xác định mục tiêu của đề nghị xây dựng VBQPPL

Trong phần này, cần nêu mục tiêu càng cụ thể càng tốt.

Trình tự thực hiện bước này như sau:

(i) Liệt kê những hậu quả nguy hại đối với xã hội của vấn đề đã phân tích ở trên;

(ii) Với mỗi hậu quả nguy hại này, đặt câu hỏi “liệu Nhà nước có trách nhiệm phải giải quyết hậu quả nguy hại của vấn đề này không?”;

(iii) Nếu câu trả lời là “có”, hãy cân nhắc nguồn lực thực tế trước khi đặt mục tiêu giải quyết hậu quả nguy hại của vấn đề.

(iv) Đối với các vấn đề phức tạp, đặt ra một mục tiêu mang tính tổng thể trước và sau đó là các mục tiêu chi tiết.

Những điều nên làm:

► Gắn mục tiêu với nguồn lực tài chính, nhân lực hay thời gian để đảm bảo tính khả thi.

► Kiểm tra xem mục tiêu đặt ra có phù hợp với định hướng chính sách của Nhà nước không.

Những điều không nên làm:

► Coi vấn đề ưu tiên để “quản lý nhà nước” là một mục tiêu.

► Đặt mục tiêu quá tham vọng, không thực tế.

► Coi lý do “để tạo cơ sở pháp lý” hoặc “hoàn thiện hệ thống pháp luật” là một mục tiêu (vì đây chỉ là công cụ để đạt được mục tiêu cuối cùng).

► Giả định phương án giải quyết trong khi xác định mục tiêu, vì việc này sẽ hạn chế cơ hội tìm ra phương án tốt nhất có thể trong bước tiếp theo của RIA.

III. Phương án cân nhắc lựa chọn và đánh giá tác động sơ bộ các phương án

Ở giai đoạn thực hiện RIA sơ bộ, cơ quan soạn thảo nên cân nhắc ba phương án sau: (i) giữ nguyên hiện trạng; (ii) tăng cường biện pháp thúc đẩy thi hành pháp luật (iii) ban hành văn bản mới hoặc sửa đổi, bổ sung văn bản hiện hành.

3.1. Phương án 1: Giữ nguyên hiện trạng

Do RIA được thực hiện trước khi quyết định nhà nước có cần can thiệp hay không, nên phương án đầu tiên cần xem xét là “giữ nguyên hiện trạng”, tức là không có sự can thiệp thêm nào của nhà nước thì điều gì sẽ xảy ra. Không phải vấn đề nào cũng có thể và nên được giải quyết bằng hành động can thiệp của nhà nước, trong nhiều trường hợp, thị trường và xã hội có thể tự điều tiết được. Phương án “giữ nguyên hiện trạng” dùng để làm căn cứ so sánh tác động của tất cả các phương án đề xuất thay đổi. Phương án này là cơ sở để xem xét liệu các phương án đề xuất khác có thể giúp cải thiện vấn đề không, hay không có tác dụng bằng phương án “giữ nguyên hiện trạng”.

Các bước đánh giá tác động phương án này bao gồm:

(i) Nêu tóm tắt các vấn đề bất cập hiện nay dựa vào phân tích trong phần Xác định vấn đề ;

(ii) Đánh giá tác động tiêu cực/chi phí (ảnh hưởng) của phương án “giữ nguyên hiện trạng” đối với các đối tượng liên quan:

● Đối với Nhà nước

● Đối với doanh nghiệp

● Đối với người dân

● Đối với yếu tố khác (môi trường, xã hội, hệ thống pháp luật, các cam kết quốc tế, v.v.)

(iii) Đánh giá tác động tích cực/lợi ích của phương án “giữ nguyên hiện trạng” đối với các đối tượng liên quan (xem hướng dẫn tại Phụ lục):

● Đối với Nhà nước

● Đối với doanh nghiệp

● Đối với người dân

● Đối với yếu tố khác (môi trường, xã hội, hệ thống pháp luật, các cam kết quốc tế, v.v.)

(iv) Kết luận sơ bộ về tương quan giữa tác động tiêu cực/chi phí và tác động tích cực/lợi ích của phương án “giữ nguyên hiện trạng".

Những điều nên làm:

► Mô tả hiện trạng bất cập một cách chính xác và cô đọng.

► Luôn đánh giá tác động tiêu cực/chi phí trước tiên, vì phương án nào cũng có tác động tiêu cực/chi phí, nhưng có thể không có tác động tích cực/lợi ích.

► Đặt câu hỏi xem phương án này tác động đến ai? Như thế nào? Khi nào? Ở đâu?

► Tham vấn các đối tượng liên quan bằng các hình thức như: điều tra xã hội học, trả lời bảng hỏi, phỏng vấn, hội thảo,...

Những điều không nên làm:

► Bỏ qua phương án “giữ nguyên hiện trạng” trong RIA sơ bộ.

► Bỏ sót đối tượng chịu sự tác động có liên quan khi đánh giá tác động.

► Lập luận rằng chỉ có tác động tích cực/lợi ích mà không có tác động tiêu cực/chi phí.

3.2. Phương án 2: Tăng cường biện pháp thúc đẩy thi hành pháp luật (nếu có)

Nếu vấn đề này đã có quy định rồi thì nên xem xét là liệu vấn đề bất cập có thể được giải quyết bằng cách tăng cường biện pháp thúc đẩy thi hành pháp luật (nếu có):

Các bước xác định và đánh giá tác động của phương án này bao gồm:

(i) Rà soát toàn bộ các quy định có liên quan;

(ii) Tìm hiểu xem tại sao các quy định hiện hành không giải quyết được vấn đề bất cập;

(iii) Tham vấn các cơ quan thực thi quy định hiện hành có liên quan và đối tượng chịu sự tác động để (1) biết được nguyên nhân thất bại của các quy định này trong quá trình thực thi; và (2) tìm kiếm các biện pháp nâng cao hiệu quả thực thi;

(iv) Đề xuất biện pháp nâng cao hiệu lực hay thúc đẩy thực thi các quy định hiện hành, có thể bao gồm:

▪ Tăng cường tuyên truyền

▪ Tăng chi phí để thực thi văn bản

▪ Tăng biên chế để thực thi văn bản

▪ Xử lý, kỷ luật nghiêm các hành vi vi phạm quy định của văn bản

▪ Đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ cho đội ngũ thực thi pháp luật

▪ Cải thiện công tác phối hợp thi hành giữa các cơ quan hữu quan

(v) Đánh giá tác động tiêu cực/chi phí1 của phương án này đối với các đối tượng liên quan:

● Đối với Nhà nước

● Đối với doanh nghiệp

● Đối với người dân

● Đối với yếu tố khác (môi trường, xã hội, hệ thống pháp luật, các cam kết quốc tế, v.v.)

(vi) Đánh giá tác động tích cực/lợi ích của phương án này đối với các đối tượng liên quan:

● Đối với Nhà nước

● Đối với doanh nghiệp

● Đối với người dân

● Đối với yếu tố khác (môi trường, xã hội, hệ thống pháp luật, các cam kết quốc tế, v.v.)

(vii) Kết luận sơ bộ về tương quan giữa tác động tiêu cực/chi phí và tác động tích cực/lợi ích của phương án này.

3.3. Phương án 3: Ban hành văn bản mới hoặc sửa đổi, bổ sung văn bản hiện hành

Phương án này được sử dụng trong trường hợp phương án 1 và phương án 2 không giải quyết được vấn đề đặt ra.

Các bước xác định và đánh giá tác động phương án này bao gồm:

(i) Kết luận ba phương án trên (1) không thể giải quyết vấn đề bất cập một cách triệt để; (2) tác động tiêu cực/chi phí lớn hơn tác động tích cực/lợi ích; tạo ra chi phí quá lớn mới đạt được mục tiêu; (3) không đạt được mục tiêu đề ra;

(ii) Khẳng định cần phải ban hành VBQPPL mói hoặc sửa đổi, bổ sung văn bản để giải quyết vấn đề bất cập;

(iii) Nêu các nội dung chính sách chủ yếu của đề nghị xây dựng VBQPPL cần phải đánh giá tác động;

(iv) Phân tích sơ bộ mỗi nội dung chính sách theo trình tự sau:

● Xác định vấn đề bất cập cần giải quyết;

● Xác định mục tiêu giải quyết vấn đề bất cập;

● Dự kiến các phương án giải quyết;

o Xem xét kỹ lưỡng các nguyên nhân đã nêu trong phần xác định vấn đề bất cập;

o Tìm các biện pháp có thể giải quyết vấn đề căn cứ vào các nguyên nhân xác định ở trên.

(v) Phân tích tác động tiêu cực/chi phí của phương án này đối với:

● Đối với Nhà nước

● Đối với doanh nghiệp

● Đối với người dân

● Đối với yếu tố khác (môi trường, xã hội, hệ thống pháp luật, các cam kết quốc tế, v.v.)

Những điều nên làm:

► Luôn bám sát nguyên nhân để đưa ra biện pháp giải quyết.

► Đưa ra luận cứ phân tích tác động một cách khách quan.

► Nên lựa chọn từ 3 chính sách quan trọng nhất để phân tích.

Những điều không nên làm:

► Kết luận “chưa có VBQPPL” để viện lý do cho việc ban hành văn bản.

► Mô tả sơ sài hoặc thiếu chính xác các biện pháp dự kiến.

► Lựa chọn các nội dung chính sách không quan trọng hay tác động nhỏ để đưa vào đánh giá.

4. Lấy ý kiến trong quá trình thực hiện RIA sơ bộ

Việc lấy ý kiến dự thảo Báo cáo RIA nói chung và RIA sơ bộ nói riêng là một khâu quan trọng trong quá trình xây dựng văn bản. Trên thực tế, đế hiếu thấu đáo các tác động phức tạp phục vụ quá trình phân tích, đánh giá, cần phải lấy ý kiến của chính các đối tượng chịu tác động, do đó, RIA chỉ có ý nghĩa khi đã tiếp thu ý kiến góp ý của các bên liên quan. Để đảm bảo chất lượng của Báo cáo RIA sơ bộ, cơ quan đề xuất xây dựng văn bản cần tổ chức lấy ý kiến các bên liên quan, đặc biệt là các chuyên gia, các tổ chức nghề nghiệp trong lĩnh vực liên quan. Cơ quan đề xuất xây dựng văn bản cần xác định và nêu ra những câu hỏi quan trọng làm định hướng cho quá trình tham vấn nhằm thu hút được ý kiến đóng góp có giá trị.

5. Kết luận

Sau khi nêu và phân tích các phương án khác nhau, cơ quan đề xuất xây dựng văn bản đề xuất phương án lựa chọn và làm rõ tại sao lựa chọn phương án này và loại bỏ các phương án khác, cần có sự so sánh thống nhất các phương án đã đề xuât, trình bày các ưu, nhược đểm của từng phương án một cách thuyết phục để chứng minh phương án được lựa chọn rõ ràng có ưu thế hơn so với các phương án khác, hay nói cách khác, phương án này đáp ứng được hai tiêu chí cơ bản là:

● Phương án là cần thiết để đạt được các mục tiêu đề ra.

● Phương án giúp đạt được mục tiêu với chi phí thấp nhất cho nhà nước, doanh nghiệp và người dân.

Cách thức đánh giá tác động tiêu cực và tích cực

Nghị định số 24/2009/NĐ-CP quy định quá trình thực hiện RIA phải đánh giá các tác động về:

● Kinh tế

● Xã hội

● Môi trường

● Hệ thống pháp luật

● Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân

● Khả năng tuân thủ của cơ quan, tổ chức, cá nhân

● Các tác động chính khác

Do vậy, phần phân tích tác động của RIA sơ bộ cần bao gồm các nội dung như trình bày trong bảng dưới đây: