Nghị quyết 05/2025/NQ-HĐTP hướng dẫn thẩm quyền Tòa án theo Luật Tố tụng hành chính

Điều 1. Phạm vi điều chỉnh

Nghị quyết này hướng dẫn áp dụng một số quy định về thẩm quyền của Tòa án tại Điều 30 và Điều 31 của Luật Tố tụng hành chính.

Điều 2. Về quyết định hành chính, hành vi hành chính quy định tại Điều 30 của Luật Tố tụng hành chính

1. Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án nhân dân khu vực giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước (sau đây gọi là cơ quan, tổ chức khác) hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó), bao gồm:

a) Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính;

b) Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại có nội dung giữ nguyên, sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính được hướng dẫn tại điểm a khoản 1 Điều này;

c) Quyết định hành chính được ban hành theo bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án về vụ án hành chính.

Ví dụ: Sau khi Bản án hành chính có hiệu lực pháp luật, Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã A đã cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho ông B theo đúng bản án. Sau đó, bà C cho rằng việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho ông B ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của bà và có đơn khởi kiện yêu cầu hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nêu trên. Trường hợp này, Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất do Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã A cấp theo bản án hành chính là một quyết định hành chính mới nên Tòa án phải thụ lý vụ án hành chính mới và giải quyết theo quy định của pháp luật.

2. Quyết định hành chính hướng dẫn tại khoản 1 Điều này được thể hiện dưới dạng văn bản giấy hoặc văn bản điện tử theo quy định của pháp luật về giao dịch điện tử.

3. Hành vi hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án nhân dân khu vực giải quyết vụ án hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật mà người khởi kiện cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị ảnh hưởng. Việc xác định hành vi hành chính khi nào là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, khi nào là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, khi nào là không thực hiện nhiệm vụ, công vụ phải căn cứ vào quy định của pháp luật về thẩm quyền, thời hạn thực hiện đối với nhiệm vụ, công vụ đó và phân biệt như sau:

a) Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, nhưng do người trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác đó thực hiện theo sự phân công, ủy quyền, ủy nhiệm thì hành vi đó là hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác mà không phải là hành vi hành chính của người đã thực hiện hành vi hành chính đó.

Ví dụ: Ủy ban nhân dân xã X có thẩm quyền xác nhận tình trạng sạt lở đất theo Nghị định số 151/2025/NĐ-CP ngày 12/6/2025 của Chính phủ về phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương 02 cấp, phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực đất đai. Ông Nguyễn Văn A nộp Đơn đề nghị xác nhận tình trạng sạt lở đất để làm thủ tục đăng ký biến động đất đai tại Ủy ban nhân dân xã X nhưng bà Trần Thị C, cán bộ của Ủy ban nhân dân xã X đã trả lại hồ sơ cho ông A với lý do không đủ điều kiện để được xác nhận tình trạng sạt lở nhưng không nêu rõ căn cứ pháp lý. Trường hợp này, việc trả lại hồ sơ cho ông A là hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân xã X mà không phải là hành vi hành chính của bà Trần Thị C;

b) Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác thì việc thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể đó là hành vi hành chính của người có thẩm quyền, không phụ thuộc vào việc họ trực tiếp thực hiện hay phân công, ủy quyền, ủy nhiệm cho người khác thực hiện.

Ví dụ: Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã H là người có thẩm quyền tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế thu hồi đất đối với ông Trần Văn D theo quy định tại khoản 3 Điều 89 Luật Đất đai năm 2024 và điểm b khoản 1 Điều 15 Nghị định số 151/2025/NĐ-CP, nhưng đã ủy nhiệm cho Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã H trực tiếp tổ chức việc cưỡng chế. Trong trường hợp này, việc cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất đối với ông Trần Văn D là hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã H mà không phải là hành vi hành chính của Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã H;

c) Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, nhưng hết thời hạn theo quy định của pháp luật mà cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ thì hành vi đó là hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, không phụ thuộc vào việc nhiệm vụ, công vụ đó được phân công, ủy quyền, ủy nhiệm cho người cụ thể nào trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác đó thực hiện.

Ví dụ: Cơ quan đăng ký kinh doanh xã A có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh cho các hộ kinh doanh được thành lập trong địa giới hành chính cấp xã theo quy định của pháp luật. Hộ kinh doanh N đã nộp đầy đủ hồ sơ đăng ký kinh doanh hợp lệ nhưng quá thời hạn mà pháp luật quy định, người được phân công, ủy quyền, ủy nhiệm thực hiện việc cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh không thực hiện việc cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh cho Hộ kinh doanh N. Trường hợp này, việc không cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh cho Hộ kinh doanh N là hành vi hành chính của Cơ quan đăng ký kinh doanh xã A;

d) Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, nhưng hết thời hạn theo quy định của pháp luật mà người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ thì hành vi đó là hành vi hành chính của người có thẩm quyền, không phụ thuộc vào việc họ đã phân công, ủy quyền, ủy nhiệm cho người khác thực hiện.

Ví dụ: Chị Nguyễn Thị A nộp đầy đủ hồ sơ đăng ký khai sinh cho con tại cơ quan đăng ký hộ tịch có thẩm quyền. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có thẩm quyền cấp giấy khai sinh đã ủy quyền cho Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã. Quá thời hạn pháp luật quy định mà Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã không thực hiện việc đăng ký, không cấp Giấy khai sinh, cũng không có văn bản trả lời hay nêu lý do. Trường hợp này, hành vi không thực hiện nhiệm vụ đăng ký khai sinh đúng thời hạn được xác định là hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã.

Điều 3. Về cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước cấp xã, cấp tỉnh quy định tại Điều 31 Luật Tố tụng hành chính

1. “Cơ quan nhà nước cấp xã” quy định tại khoản 1 Điều 31 Luật Tố tụng hành chính bao gồm:

a) Ủy ban nhân dân cấp xã, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã;

b) Cơ quan, tổ chức ở cấp xã quy định tại khoản 11 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính, tổ chức hành chính khác thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã quy định tại khoản 2 Điều 39 Luật Tổ chức chính quyền địa phương được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước.

2. “Người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước cấp xã” gồm Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã; người đứng đầu cơ quan, tổ chức ở cấp xã quy định tại khoản 11 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính, tổ chức hành chính khác thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã quy định tại khoản 2 Điều 39 Luật Tổ chức chính quyền địa phương được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước; người được giao thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính khác trong cơ quan nhà nước cấp xã theo quy định của pháp luật.

3. “Cơ quan nhà nước cấp tỉnh ” quy định tại khoản 2 Điều 31 Luật Tố tụng hành chính bao gồm:

a) Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh;

b) Cơ quan, tổ chức ở cấp tỉnh quy định tại khoản 11 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính, tổ chức hành chính khác thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định tại khoản 2 Điều 39 Luật Tổ chức chính quyền địa phương được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước.

4. “Người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước cấp tỉnh” gồm Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; người đứng đầu cơ quan, tổ chức ở cấp tỉnh quy định tại khoản 11 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính, tổ chức hành chính khác thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định tại khoản 2 Điều 39 Luật Tổ chức chính quyền địa phương được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước; người được giao thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính khác trong cơ quan nhà nước cấp tỉnh theo quy định của pháp luật.

Điều 4. Về xác định thẩm quyền của Tòa án nhân dân khu vực theo quy định tại điểm a khoản 2, các khoản 3, 7 và 8 Điều 31 Luật Tố tụng hành chính

1. Việc xác định thẩm quyền của Tòa án theo lựa chọn của người khởi kiện theo “nơi cư trú, nơi làm việc hoặc có trụ sở” quy định tại điểm a khoản 2 Điều 31 Luật Tố tụng hành chính như sau:

a) Trường hợp người khởi kiện là cá nhân có nơi cư trú, nơi làm việc khác nhau hoặc có nhiều nơi cư trú, nơi làm việc thuộc phạm vi thẩm quyền theo lãnh thổ của nhiều Tòa án nhân dân khu vực khác nhau thì Tòa án có thẩm quyền là một trong các Tòa án nhân dân khu vực theo lựa chọn của người khởi kiện.

b) Trường hợp người khởi kiện là cơ quan, tổ chức có trụ sở ở nhiều nơi thuộc phạm vi thẩm quyền theo lãnh thổ của nhiều Tòa án nhân dân khu vực khác nhau thì Tòa án có thẩm quyền là một trong các Tòa án nhân dân khu vực theo lựa chọn của người khởi kiện.

2. Trường hợp người khởi kiện được quyền lựa chọn nhiều Tòa án nhân dân khu vực có thẩm quyền giải quyết theo quy định tại Điều 31 Luật Tố tụng hành chính, Điều 4 Nghị quyết số 81/2025/UBTVQH15 về việc thành lập Tòa án nhân dân cấp tỉnh, Tòa án nhân dân khu vực; quy định phạm vi thẩm quyền theo lãnh thổ của Tòa án nhân dân cấp tỉnh, Tòa án nhân dân khu vực và hướng dẫn tại Nghị quyết này thì khi nhận đơn khởi kiện, Tòa án thông báo cho người khởi kiện về việc người khởi kiện phải lựa chọn một trong số Tòa án nhân dân khu vực có thẩm quyền để giải quyết vụ án hành chính và người khởi kiện phải cam kết trong đơn khởi kiện không khởi kiện tại các Tòa án khác.

Trường hợp người khởi kiện nộp đơn khởi kiện tại nhiều Tòa án nhân dân khu vực có thẩm quyền khác nhau, thì Tòa án đã thụ lý đầu tiên theo thời gian có thẩm quyền giải quyết.

Điều 5. Về xác định thẩm quyền của Tòa án nhân dân khu vực theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 31 Luật Tố tụng hành chính

1. “Nơi quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện” quy định tại điểm b khoản 2 Điều 31 Luật Tố tụng hành chính là:

a) Nơi xảy ra hành vi vi phạm hành chính mà quyết định hành chính, hành vi hành chính làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện.

Ví dụ: Chị Nguyễn Hà V (trú tại phường A, thành phố H) bị Công an tỉnh B (có trụ sở tại phường N, tỉnh B) xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông xảy ra tại phường M, tỉnh B. Phường M, tỉnh B thuộc phạm vi thẩm quyền theo lãnh thổ của Tòa án nhân dân khu vực 3 - B; phường N, tỉnh B thuộc phạm vi thẩm quyền theo lãnh thổ của Tòa án nhân dân khu vực 4 - B. Chị v khởi kiện cho rằng Quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông nêu trên làm phát sinh nghĩa vụ của chị V tại phường M, tỉnh B và yêu cầu Tòa án giải quyết. Trường hợp này, Tòa án nhân dân khu vực 3 - B nơi xảy ra hành vi vi phạm hành chính có thẩm quyền giải quyết;

b) Nơi thực hiện hành vi hành chính mà hành vi hành chính đó làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện.

Ví dụ: Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường X, thành phố Y ban hành Quyết định cưỡng chế phá dỡ công trình vi phạm trật tự xây dựng theo quy định hiện hành. Ông Nguyễn Văn A (trú tại phường M, tỉnh D) nhận Quyết định cưỡng chế phá dỡ nhà ông A tại phường X, thành phố Y. Quá trình cưỡng chế phá dỡ đã làm sập nhà liền kề thuộc quyền sở hữu của bà Trần Thị B. Phường X, thành phố Y thuộc phạm vi thẩm quyền theo lãnh thổ của Tòa án nhân dân khu vực 1 - Y. Bà Trần Thị B khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết. Trường hợp này, Tòa án nhân dân khu vực 1 - Y, nơi thực hiện hành vi hành chính có thẩm quyền giải quyết;

c) Nơi có đối tượng mà quyết định hành chính, hành vi hành chính tác động đến làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện.

Ví dụ: Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường X, thành phố H ra quyết định thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại thửa đất số 155, phường X, thành phố H của bà Trần Thị A (trú tại phường B, tỉnh C). Phường X, thành phố H thuộc phạm vi thẩm quyền theo lãnh thổ của Tòa án nhân dân khu vực 1 - H. Bà A khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết. Trường hợp này, Tòa án nhân dân khu vực 1 - H nơi có đối tượng mà quyết định hành chính, hành vi hành chính tác động đến (thửa đất số 155) có thẩm quyền giải quyết.

2. Trường hợp căn cứ theo hướng dẫn tại khoản 1 Điều này mà xác định được nhiều “nơi quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện” và nhiều Tòa án nhân dân khu vực cùng có thẩm quyền giải quyết thì Tòa án có thẩm quyền là một trong các Tòa án nhân dân khu vực theo lựa chọn của người khởi kiện.

3. Trường hợp căn cứ theo hướng dẫn tại khoản 1 Điều này mà không xác định được “nơi quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện” thì thẩm quyền giải quyết xác định theo nơi cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định hành chính, có hành vi hành chính.

Điều 6. Về quyết định hành chính, hành vi hành chính quy định tại khoản 7 Điều 31 Luật Tố tụng hành chính

1. Quyết định giải quyết khiếu nại quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án nhân dân khu vực giải quyết vụ án hành chính là quyết định giải quyết khiếu nại quy định tại Điều 103 Luật Cạnh tranh.

2. Quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án nhân dân khu vực giải quyết vụ án hành chính bao gồm:

a) Quyết định giải quyết khiếu nại quy định tại khoản 1 Điều 69a Luật Kiểm toán nhà nước;

b) Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước theo quy định tại khoản 2 Điều 17 Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước;

c) Quyết định giải quyết khiếu nại khác trong hoạt động kiểm toán nhà nước theo quy định của pháp luật về kiểm toán nhà nước.

Điều 7. Về quyết định hành chính, hành vi hành chính quy định tại khoản 8 Điều 31 Luật Tố tụng hành chính

1. Quyết định hành chính, hành vi hành chính về sở hữu trí tuệ thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án nhân dân khu vực giải quyết vụ án hành chính bao gồm:

a) Quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến việc cấp Giấy chứng nhận đăng ký quyền tác giả, Giấy chứng nhận đăng ký quyền liên quan quy định tại Điều 51 Luật Sở hữu trí tuệ; cấp lại, cấp đổi, hủy bỏ hiệu lực Giấy chứng nhận đăng ký quyền tác giả, Giấy chứng nhận đăng ký quyền liên quan quy định tại Điều 55 Luật Sở hữu trí tuệ;

b) Quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến quyền sở hữu công nghiệp quy định tại khoản 1 Điều 119a Luật Sở hữu trí tuệ;

c) Quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến chuyển giao quyền sử dụng sáng chế hoặc từ chối chuyển giao quyền sử dụng sáng chế quy định tại khoản 4 Điều 147 Luật Sở hữu trí tuệ;

d) Quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến chuyển giao quyền sử dụng giống cây trồng hoặc từ chối chuyển giao quyền sử dụng giống cây trồng quy định tại khoản 4 Điều 196 Luật Sở hữu trí tuệ;

đ) Quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến việc xử phạt hành chính đối với hành vi xâm phạm quyền sở hữu trí tuệ quy định tại khoản 1 Điều 211 Luật Sở hữu trí tuệ;

e) Quyết định hành chính, hành vi hành chính khác theo quy định của pháp luật về sở hữu trí tuệ.

2. Quyết định hành chính, hành vi hành chính về chuyển giao công nghệ thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án nhân dân khu vực giải quyết vụ án hành chính bao gồm:

a) Quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến việc cấp giấy phép chuyển giao công nghệ; đăng ký chuyển giao công nghệ theo quy định của pháp luật về chuyển giao công nghệ;

b) Quyết định hành chính, hành vi hành chính khác theo quy định của pháp luật về chuyển giao công nghệ.

Điều 8. Hiệu lực thi hành

1. Nghị quyết này đã được Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao thông qua ngày 30 tháng 9 năm 2025 và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 15 tháng 11 năm 2025.

2. Trong quá trình thực hiện nếu có vướng mắc cần phải giải thích hoặc hướng dẫn bổ sung thì đề nghị phản ánh cho Tòa án nhân dân tối cao để có sự giải thích hoặc hướng dẫn bổ sung kịp thời.