Báo cáo 220/BC-UBTVQH12 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật Bồi thường nhà nước

BÁO CÁO

GIẢI TRÌNH TIẾP THU, CHỈNH LÝ

DỰ THẢO LUẬT BỒI THƯỜNG NHÀ NƯỚC

Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,

Tại kỳ họp thứ 4 (tháng 11/2008), Quốc hội đã thảo luận và cho ý kiến về dự án Luật bồi thường nhà nước. Sau kỳ họp, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã chỉ đạo Thường trực Uỷ ban pháp luật phối hợp với cơ quan soạn thảo (Bộ Tư pháp) và các cơ quan hữu quan  (Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Công an, Bộ Tài chính, Thanh tra Chính phủ, Văn phòng Chính phủ) tổ chức nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội để chỉnh lý dự thảo Luật và tổ chức lấy ý kiến các vị đại biểu Quốc hội chuyên trách công tác tại Thường trực Hội đồng dân tộc, Thường trực Uỷ ban của Quốc hội, đồng thời gửi xin ý kiến các Đoàn đại biểu Quốc hội ở địa phương. Trên cơ sở ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội, dự thảo Luật đã được chỉnh lý, hoàn thiện để trình Quốc hội xem xét, thông qua tại kỳ họp này. Ủy ban thường vụ Quốc hội xin trình Quốc hội Báo cáo giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật bồi thường nhà nước như sau:

I. VỀ MỘT SỐ VẤN ĐỀ LỚN

1. Tên gọi, phạm vi điều chỉnh và bố cục của dự thảo Luật

a) Tên gọi của dự thảo Luật

Dự thảo Luật trình Quốc hội cho ý kiến có tên gọi là “Luật bồi thường nhà nước”. Qua thảo luận, có ý kiếntán thành với tên gọi do Chính phủ trình. Ý kiến khác đề nghịtên gọi là “Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước”, “Luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước”hoặc“Luật Nhà nước bồi thường”.

Ủy ban thường vụ Quốc hội cho rằng, tên gọi của Luật phải rõ ràng, dễ hiểu và thể hiện rõ chủ thể có trách nhiệm bồi thường là Nhà nước. Vì vậy, tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị Quốc hội cho lấy tên gọi của Luật là “Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước”.

b)Phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật (Điều 1)

Qua thảo luận, có ý kiến tán thành phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật trình Quốc hội cho ý kiến, theo đó quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong ba lĩnh vực là quản lý hành chính, thi hành án và tố tụng, nhưng đề nghị quy định cụ thể các trường hợp được bồi thường, căn cứ và nguyên tắc bồi thường, trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường và mức bồi thường.

Ý kiến khác cho rằng, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính hiện nay rất phức tạp, trong khi đó quy định của dự thảo Luật trình Quốc hội còn chung chung, không rõ khi nào phát sinh quyền yêu cầu bồi thường, khi nào phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, không rõ cơ chế nào để giải quyết bồi thường nên khó khả thi… Mặt khác, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động tố tụng hình sự là lĩnh vực đặc thù, đã có Nghị quyết số 388 ngày 17/3/2003 của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Do vậy, đề nghị Luật tập trung quy định về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính.

Sau khi cân nhắc các loại ý kiến, Ủy ban thường vụ Quốc hội tán thành với loại ý kiến thứ nhất. Theo đó, dự thảo Luật quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước cho người bị thiệt hại do người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật gây ra trong hoạt động quản lý hành chính, thi hành án và tố tụng. Đồng thời, tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã chỉ đạo các cơ quan hữu quan xây dựng lại bố cục dự thảo Luật cho hợp lý; theo hướng có các chương riêng về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo từng lĩnh vực; trong đóquy định cụ thể các trường hợp được bồi thường, cơ quan có trách nhiệm bồi thường và cách xác định cơ quan này trong một số trường hợp cụ thể, trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường, xác định thiệt hại được bồi thường... Như vậy, bố cục của dự thảo Luật được sắp xếp thành 8 chương với 67 điều.

2. Hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ (Điều 3)

Hiến pháp năm 1992 quy định “Người bị bắt, bị giam giữ, bị truy tố, bị xét xử trái pháp luật có quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất và phục hồi danh dự” (Điều 72) và “Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi về danh dự” (Điều 74). Có ý kiến cho rằng, để thực hiện các quy định này của Hiến pháp thì vấn đề quan trọng cần làm rõ thế nào là hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ làm phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và hành vi đó có gồm cả không hành động không?

Ủy ban thường vụ Quốc hộithấy rằng, trên thực tế,hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ rất đa dạng, có thể làm không đúng quy định của pháp luật hoặc pháp luật quy định không được làm nhưng vẫn làm hoặc không có quy định của pháp luật nhưng vẫn làm hoặc không làm cho dù pháp luật có quy định. Do vậy, tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội, dự thảo Luật bổ sung quy định về hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ tại khoản 2 Điều 3 như sau:“Hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây thiệt hại là hành vi không thực hiện hoặc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn  không đúng theo quy định của pháp luật và được xác định trong văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.”

Về hành vi không hành động của người thi hành công vụ, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thấy rằng, việc quy định trách nhiệm bồi thườngcủa Nhà nướctrong trường hợp cán bộ, công chức không hành động mà gây thiệt hại tuy có mở rộng phạm vi trách nhiệm bồi thường củaNhà nước, nhưng nếu không quy định sẽ không thể hiện đầy đủ trách nhiệm của Nhà nước đối với công dân, làm cho cán bộ, công chức thiếu tích cực trong thi hành công vụ, thậm chí có thể khôngthực hiện. Điều đó ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu lực, hiệu quả của nền công vụ, đến uy tín của Nhà nước. Tuy nhiên, để phù hợp với thực tế và bảo đảm tính khả thi, Ủy ban thường vụ Quốc hội đề nghị quy định các trường hợp người thi hành công vụ không thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà gây thiệt hại thì phải bồi thường trong một số trường hợp nhất định. Cụ thể là:

Trong quản lý hành chínhlà các hành vi:không cấp Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh, Giấy chứng nhận đầu tư, Giấy phép và các giấy tờ có giá trị như giấy phép, văn bằng bảo hộ cho đối tượng có đủ điều kiện (khoản 11 Điều 13).

Trong thi hành án dân sựlà các hành vi:không racác quyết định về thi hành án như quyết định thi hành án, cưỡng chế thi hành án, hoãn thi hành án, áp dụng biện pháp bảo đảm thi hành án, tạm đình chỉ, đình chỉ thi hành án,…và không tổ chức thi hành các quyết định này(Điều 38).

Trong thi hành án hình sựlà hành vi không thực hiện quyết định hoãn thi hành án đối với người bị kết án, quyết định tạm đình chỉ thi hành án phạt tù (Điều 39).

3. Trách nhiệm quản lývềcông tácbồi thường(Điều11)

Về vấn đề này, có hai loại ý kiến như sau:

Loại ý kiến thứ nhấttán thành với dự thảo Luật trình Quốc hội cho ý kiến, coi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là lĩnh vực quản lý chuyên ngành nên cần quy định cụ thể nội dung quản lý nhà nước và cơ quan quản lý nhà nước về lĩnh vực này;

Loại ý kiến thứ haicho rằng, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chỉ phát sinh khi tổ chức, cá nhân bị thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra và là hệ quả trực tiếp của việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện. Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước không phải là một việc xảy ra thường xuyên, nhưng có thể xảy ra ở mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Do vậy, không thể coi đây là một lĩnh vực quản lý nhà nước độc lập, có tính chuyên ngành để từ đó hình thành hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về bồi thường và  không phù hợp với chủ trương cải cách hành chính, tinh giản biên chế của Nhà nước ta. Do đó, việc giao cho một cơ quan làm đầu mối quản lý nhà nước về bồi thường là không hợp lý.

Qua cân nhắc các loại ý kiến, Ủy ban thường vụ Quốc hội thấy rằng, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là vấn đề liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức cũng như uy tín và ngân sách của Nhà nước. Đây là một hoạt động tuy có liên quan đến quản lý nhà nước nhưng không phải là một lĩnh vực chuyên ngành, độc lập mà thuộc trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước và của các cơ quan tiến hành tố tụng. Vì vậy, không thể quy định như dự thảo Luật đã trình Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp trước mà cần phải quy định trách nhiệm quản lý về công tác bồi thường cho phù hợp. Theo đó, bên cạnh việc quy định trách nhiệm quản lý về công tác bồi thường trong lĩnh vực quản lý hành chính và thi hành án của Chính phủ, thì cũng phải quy định trách nhiệm quản lý công tác tác bồi thường của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong hoạt động tố tụng. Theo tinh thần đó, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã chỉ đạo các cơ quan hữu quan nghiên cứu, quy định trách nhiệm của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, các bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện quản lý về công tác bồi thường như Điều 11 của dự thảo Luật.

4.Trách nhiệm bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính

a) Phạm vi được bồi thường (Điều 13)

Về vấn đề này, có hai loại ý kiến như sau:

Loại ý kiến thứ nhấtđề nghị chỉ giới hạn 11 trường hợp thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính như dự thảo Luật trình Quốc hội cho ý kiến;

Loại ý kiến thứ haiđề nghị không giới hạn các trường hợp được bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính để phù hợp với Hiến pháp và thống nhất với các văn bản pháp luật có liên quan như Luật khiếu nại, tố cáo,...

Ủy ban thường vụ Quốc hội thấy rằng, quản lý hành chính bao gồm  nhiều lĩnh vực và do nhiều chủ thể tiến hành thông qua các quyết định hành chính, hành vi hành chính và được quy định cụ thể trong các văn bản luật, pháp lệnh chuyên ngành. Hoạt động quản lý hành chính dù thuộc lĩnh vực nào nếu không được thực hiện đúng cũng đều có khả năng gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức. Vì vậy, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã  cho chỉnh lý dự thảo Luật theo hướng liệt kê các trường hợp có tính phổ biến, dễ xảy ra hành vi gây thiệt hại mà Nhà nước phải bồi thường. Đồng thời, đề nghị Quốc hội cho bổ sung một quy định mở là: “các trường hợp được bồi thường khác do pháp luật quy định” (Điều 13 của dự thảo Luật). Quy định như vậy bảo đảm sự thống nhất giữa Luật này và các văn bản pháp luật có liên quan[1]; đồng thời cũng phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước và yêu cầu thực tế mà quy định những trường hợp khác được bồi thường.

b) Cơ quancó trách nhiệmbồi thường (Điều 14)

Qua thảo luận, có ý kiếntán thành với quy định của dự thảo Luật trình Quốc hội cho ý kiến là cơ quan nhà nước trực tiếp quản lý người thi hành công vụ đã gây thiệt hại là cơ quan có trách nhiệm bồi thường. Ý kiến khácđề nghịBộ Tư pháp làcơ quangiúp Chính phủ quản lý về công tác bồi thường, có thẩm quyền giải quyếtbồi thườngđối với tất cả các vụ việc thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.

Ủy ban thường vụ Quốc hội thấy rằng, việc giao cho một cơ quan nhà nước chuyên trách thực hiện trách nhiệm giải quyết bồi thường tuy cóthuận lợilà việc giải quyết bồi thường thiệt hại được tập trung vào một đầu mối; nhưng một hạn chế rất cơ bản không thể khắc phục là việc gây thiệt hại từ phía bộ máy nhà nước có thể xảy ra trên mọi ngành, lĩnh vực của đời sống xã hội nên việc giao cho một cơ quan là khó có thể thực hiện được tốt, chẳng hạn việc xác định căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường, xác định thiệt hại và mức bồi thường... Trong khi đó, nếu giao cơ quan nhà nước trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại là cơ quan có trách nhiệm bồi thường thì việc bồi thường sẽ được kịp thời, chính xácdo cơ quan này có chuyên môn sâu về ngành, lĩnh vực. Hơn nữa, quy định như vậy sẽ gắn với việc nâng cao ý thức trách nhiệm của người thi hành công vụ và cơ quan quản lý người thi hành công vụ đó. Do vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ quy định về cơ quan có trách nhiệm bồi thường thiệt hại như dự thảo Luật.

c)Trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường(Mục 2, 3 và 4 Chương II)

Có ý kiến cho rằng, thực chất trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính là hệ quả của việc giải quyết khiếu nại,tố cáo,khiếu kiệnhành chính. Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện hành chính là cơ sở xác định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Vì vậy, cần phảitạo được sự liên thông giữa Luật này và Luật khiếu nại, tố cáo trong việc xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ.

Tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã chỉnh lý dự thảo Luật theo hướng người bị thiệt hại có hai cơ chế để yêu cầu Nhà nước bồi thường. Cụ thể như sau:

Một là, tạo sự liên thông giữa Luật khiếu nại, tố cáo và Luật này.Theo cơ chế này, cá nhân, tổ chức có quyền yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ. Trong thời hạn và theo thủ tục của Luật khiếu nại, tố cáo, cơ quan có thẩm quyền phải xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ. Khi nhận được văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ thì người bị thiệt hại có quyền yêu cầu cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại thực hiện việc giải quyết bồi thường. Cơ quan có trách nhiệm bồi thường phải tiến hành thụ lý đơn yêu cầu bồi thường, xác minh thiệt hại, thương lượng và ra quyết định giải quyết bồi thường (Mục 2 Chương II).

Trường hợp hết thời hạn giải quyết bồi thường mà cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường không ra quyết định giải quyết bồi thường hoặc đã ra quyết định nhưng người bị thiệt hại không đồng ý thì trong thời hạn 15 ngày, người bị thiệt hại có quyền khởi kiện ra Tòa án có thẩm quyền để yêu cầu giải quyết bồi thường theo trình tự, thủ tục tố tụng dân sự (Mục 3 Chương II).

Hai là, yêu cầu bồi thường trong quá trình khiếu nại mà người khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính.Cơ chế này nhằm tạo sự liên thông giữa Luật này với Luật khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Theo đó, trong quá trình khiếu nại mà người khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính, người bị thiệt hại có quyền đồng thời yêu cầu cơ quan giải quyết khiếu nại hoặc Tòa án giải quyết bồi thường; trong đơn khởi kiện vụ án hành chính còn phải có nội dung yêu cầu bồi thường, thiệt hại đã xảy ra, mức bồi thường và các tài liệu, chứng cứ có liên quan đến yêu cầu bồi thường. Trong thời hạn và thủ tục do pháp luật thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định, Tòa án giải quyết vụ án hành chính có trách nhiệm giải quyết; thủ tục bồi thường được thực hiện theo quy định của Luật này (Mục 4 Chương II).

II. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CỤ THỂ

1. Trách nhiệm bồi thường trong hoạt động tố tụng hình sự

a) Phạm vi được bồi thường (Điều 26, Điều 27)

Dự thảo Luật trình Quốc hội cho ý kiến quy định trách nhiệm bồi thường cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra và cho người có tài sản bị thiệt hại do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự có hành vi trái pháp luật gây ra trong việc thu giữ, tạm giữ, kê biên tài sản.

Qua thảo luận, có ý kiến đề nghị Luật này chỉ giới hạn trách nhiệm bồi thường cho người bị oan trong tố tụng hình sự như quy định tại Nghị quyết số 388 ngày 17/3/2003 của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Ý kiến khác đề nghị không chỉ giới hạn trách nhiệm bồi thường do bị oan và trong việc thu giữ, tạm giữ, kê biên tài sản trái pháp luật mà cần mở ra đối với trường hợp sai trong hoạt động tố tụng.

Ủy ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, trong thời điểm hiện nay công tác đấu tranh phòng, chống tội phạm còn nhiều phức tạp, do vậy, chỉ nên giới hạn trách nhiệm bồi thường cho người bị oan trong hoạt động tố tụng hình sự mà chưa mở rộng đối với các trường hợp bị sai. Bởi vì, trong hoạt động tố tụng, việc đánh giá chứng cứ, xác định hành vi phạm tội, áp dụng các biện pháp ngăn chặn, lượng hình,… phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, trong đó có trình độ, năng lực, niềm tin nội tâm của người tiến hành tố tụng,… nên việc đánh giá sai, đúng hoàn toàn không đơn giản. Vì vậy, trước mắt đề nghị Quốc hội cho luật hóa các quy định của Nghị quyết số 388 ngày 17/3/2003 của Ủy ban thường vụ Quốc hội và các văn bản hướng dẫn thi hành Nghị quyết này để quy định cụ thể về trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường, cơ quan giải quyết bồi thường; đồng thời cụ thể hóa quyền được bồi thường của người bị oan và quyền được bồi thường của người bị thiệt hại quy định tại Điều 29 và Điều 30 của Bộ luật tố tụng hình sự.

b) Cơ quancó trách nhiệmbồi thường(các điều 29, 30, 31 và 32)

Qua thảo luận, có ý kiến đề nghị cần quy định cụ thể các cơ quan có trách nhiệm bồi thường trong hoạt động tố tụng hình sự trên cơ sở kế thừa các quy định của Nghị quyết số 388 ngày 17/3/2003 của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội, dự thảo Luật đã được chỉnh lý theo hướng quy định chi tiết, cụ thểcáccơ quan có trách nhiệm bồi thường trong hoạt động tố tụng hình sựbao gồm: cơ quan điều tra, cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra, Viện kiểm sát nhân dân và Toà án nhân dân tại các điều 29, 30, 31 và 32 của dự thảo Luật.

2. Trách nhiệm bồi thường trong hoạt động tố tụng dân sự, tố tụng hành chính

a) Phạm vi được bồi thường (Điều 28)

Dự thảo Luật trình Quốc hội cho ý kiến quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước do người thi hành công vụ “cố ý ra bản án, quyết định trái pháp luật”. Qua thảo luận, có ý kiến đề nghị bỏ cụm từ “cố ý” đối với hành vi này.

Ủy ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, việc ra bản án, quyết định trái pháp luật gây thiệt hại cho đương sự thì Nhà nước phải bồi thường, không phụ thuộc vào lỗi cố ý hay vô ý của Thẩm phán, Hội thẩm; còn trong trường hợp Thẩm phán, Hội thẩm ra bản án mà biết rõ (cố ý) là trái pháp luật thì phải chịu trách nhiệm hình sự (theo Điều 295 Bộ luật hình sự). Do đó, tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã cho bỏ cụm từ “cố ý” (khoản 4 Điều 28).

b) Cơ quan có trách nhiệm bồi thường (Điều 33)

Có ý kiến cho rằng, dự thảo Luật trình Quốc hội cho ý kiến chưa quy định rõ cơ quan có trách nhiệm bồi thường trong hoạt động tố tụng dân sự, tố tụng hành chính.

Tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã chỉnh lý dự thảo Luật theo hướng quy định cụ thể, chi tiết trách nhiệm của Toà án đã ra quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời; Toà án xét xử sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm hoặc tái thẩm trong việc bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động tố tụng dân sự, tố tụng hành chính như Điều 33 của dự thảo Luật.

3.Trách nhiệm bồi thường trong hoạt động thi hành án

a) Phạm vi được bồi thường trong thi hành án dân sự (Điều 38)

Có ý kiến đề nghị bổ sung trách nhiệm bồi thường trong trường hợp người thi hành công vụ không ra quyết định thi hành án dân sự hoặc không cưỡng chế thi hành án dân sự đối với người phải thi hành án có đủ điều kiện thi hành án nhưng không chịu thi hành án.

Tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã cho bổ sung các hành vi này vào Điều 38 của dự thảo Luật. Đồng thời, cũng đã cho rà soát lại các hành vi có khả năng gây thiệt hại để quy định phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động thi hành án dân sự cho phù hợp.

b) Cơ quan có trách nhiệm bồi thường (Điều 40)

Có ý kiến cho rằng, trong hoạt động thi hành án hình sự, nếu dự thảo Luật quy định cơ quan có trách nhiệm bồi thường là “cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ” là chung chung và đề nghị quy định cụ thể hơn.

Tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã cho chỉnh lý lại dự thảo Luật theo hướng quy định cụ thể cơ quan có trách nhiệm bồi thường trong hoạt động thi hành án hình sự là trại giam, trại tạm giam, cơ quan quản lý nhà tạm giữ, cơ quan công an có thẩm quyền và Toà án ra quyếtđịnh thi hành án. Trong hoạt động thi hành án dân sự thì cơ quan có trách nhiệm bồi thường là cơ quan thi hành án dân sự trực tiếp quản lý người thi hành công vụ. Đồng thời, dự thảo Luật cũng quy định việc xác định cơ quan này trong một số trường hợp cụ thể như có sự giải thể, hợp nhất hoặc ủy thác thi hành án,v.v.

4. Trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường trong hoạt động tố tụng, thi hành án (Mục 3 Chương III, Mục 2 Chương IV)

Có ý kiến đề nghị quy định cụ thể về trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường trong hoạt động tố tụng và thi hành án, không nên quy định viện dẫn trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường trong lĩnh vực quản lý hành chính.

Tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã cho chỉnh lý quy định về trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường trong hoạt động tố tụng, thi hành án theo hướng: đối với những thủ tục có tính chất chung như thụ lý, xác minh thiệt hại, thương lượng, ra quyết định giải quyết bồi thường thì viện dẫn đến quy định tương ứng trong lĩnh vực quản lý hành chính; đối với những thủ tục đặc thù như gửi đơn đến cơ quan có trách nhiệm bồi thường, các tài liệu trong hồ sơ yêu cầu bồi thường, khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết thì quy định cụ thể.

5.Mức bồi thường thiệt hại (Chương V)

Có ý kiến đề nghị quy định mức bồi thường thiệt hại về vật chất, tổn thất về tinh thần cho hợp lý để vừa phù hợp với khả năng ngân sách của Nhà nước, vừa thống nhất với quy định của Bộ luật dân sự.

Ủy ban thường vụ Quốc hội thấy rằng, theo nguyên tắc bồi thường của pháp luật dân sự thì thiệt hại đến đâu phải bồi thường đến đó. Tuy nhiên, trong điều kiện khả năng tài chính, ngân sách và trình độ của cán bộ, công chức còn hạn chế như hiện nay thì việc tính đúng, tính đủ để bồi thường ngang bằng giá trị tài sản bị thiệt hại như nguyên tắc của pháp luật dân sự là rất khó thực hiện trên thực tế. Vì vậy, Ủy ban thường vụ Quốc hội đề nghị chỉnh lý dự thảo Luật theo hướng Nhà nước có trách nhiệm bồi thường cả về vật chất và tổn thất về tinh thần. Tuy nhiên, mức bồi thường cụ thể thì phải tính đến nhiều yếu tố, bảo đảm có lý, có tình và có tính khả thi. Đồng thời, việc xác định mức bồi thường phải dựa trên cơ sở thương lượng giữa cơ quan có trách nhiệm bồi thường và người bị thiệt hại. Trong trường hợp người bị thiệt hại không thương lượng được thì cơ quan giải quyết bồi thường vẫn phải quyết định mức bồi thường một cách thoả đáng, trường hợp người được bồi thường không đồng ý với mức bồi thường thì có quyền khởi kiện tại Tòa án. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ như quy định tại Chương V (từ Điều 45 đến Điều 51 của dự thảo Luật).

6. Kinh phí bồi thường và thủ tục chi trả (Chương VI)

Có ý kiến tán thành với quy định của dự thảo Luật trình Quốc hội cho ý kiến, có ý kiến đề nghị thành lập Quỹ bồi thường nhà nước ở trung ương do Bộ Tài chính quản lý, ý kiến khác đề nghị kinh phí bồi thường được lấy từ nguồn ngân sách dự phòng.

Ủy ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, theo phân cấp ngân sách nhà nước hiện hành, nếu thành lập Quỹ thì phải bao gồm Quỹ trung ương và Quỹ địa phương, như vậy về số lượng thì sẽ có ít nhất 64 Quỹ (01 Quỹ trung ương và 63 quỹ địa phương). Mặt khác, các khoản bồi thường nhà nước đều là các khoản chi không thường xuyên, phát sinh đột xuất, khó dự toán chính xác, do đó nếu thành lập Quỹ thì khó dự kiến quy mô Quỹ như thế nào cho phù hợp. Hơn nữa, nguồn của Quỹ về cơ bản vẫn là từ ngân sách nhà nước và việc thành lập Quỹ sẽ làm giảm hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước, vì ngân sách phải chi số tiền không nhỏ cho 64 Quỹ, trong khi sử dụng là không đồng đều, có địa phương chi rất lớn nhưng ở địa phương khác lại không phải chi hoặc chi rất ít. Bên cạnh đó, việc chi từ Quỹ giữa các năm không thể giống nhau. Tham khảo kinh nghiệm của nhiều nước cho thấy, hầu hết các nước không thành lập Quỹ mà sử dụng ngân sách nhà nước để bồi thường vì như vậy luôn bảo đảm được nguồn kinh phí bồi thường và nguồn bồi thường không bị giới hạn bởi quy mô của Quỹ. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho phép không thành lập Quỹ bồi thường của Nhà nước.

Về đề nghị sử dụng kinh phí bồi thường từ nguồn kinh phí dự phòng, Ủy ban thường vụ Quốc hội thấy rằng, nguồn dự phòng của ngân sách thường chỉ có giới hạn, trong khi đó, nếu để dự toán chi từ ngân sách chung của mỗi cấp ngân sách thì sẽ thuận lợi cho việc cân đối. Khoản dự toán này được phân bổ khi có yêu cầu chi trả tiền bồi thường. Hơn nữa, ngân sách chung còn bao gồm cả nguồn dự phòng và có những cơ chế khác để bảo đảm thực hiện việc bồi thường như dùng nguồn tăng thu hoặc trường hợp thiếu thì có thể bổ sung hoặc ứng trước ngân sách năm sau.

Từ những căn cứ trên đây, Ủy ban thường vụ Quốc hội đề nghị cho giữ quy định về kinh phí bồi thường như dự thảo Luật trình Quốc hội cho ý kiến nhưng quy định cụ thể, chi tiết việc lập dự toán kinh phí bồi thường, trình tự, thủ tục cấp và chi trả tiền bồi thường, quyết toán kinh phí bồi thường để khi Luật này có hiệu lực là có thể thi hành ngay (Chương VI: từ Điều 52 đến Điều 55).

7. Trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ (Chương VII)

Có ý kiến đề nghị quy định trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ thống nhất với Điều 619 và Điều 620 của Bộ luật dân sự. Ý kiến khác đề nghị quy định dù lỗi vô ý hay cố ý, người thi hành công vụ vẫn phải có trách nhiệm hoàn trả cho Nhà nước tùy theo mức độ lỗi mà phải hoàn trả theo tỷ lệ phần trăm tương ứng, đối với lỗi cố ý thì phải hoàn trả 100%.

Tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã cho chỉnh lý dự thảo Luật theo hướngngười thi hành công vụ có lỗi gây ra thiệt hại có nghĩa vụ hoàn trả một khoản tiền mà Nhà nước đã bồi thường cho cá nhân, tổ chức bị thiệt hại theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền.Căn cứ xác định mức hoàn trả dựa vào mức độ lỗi của người thi hành công vụ, mức độ nghiêm trọng của thiệt hại đã gây ra và khả năng kinh tế của người thi hành công vụ. Trường hợp người thi hành công vụ do vô ý gây ra thiệt hại trong hoạt động tố tụng hình sự thì không phải chịu trách nhiệm hoàn trả. Ngoài nghĩa vụ hoàn trả, người thi hành công vụ còn phải bị xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật.

8. Việc kiểm tra, thanh tra, giám sát cơ quan có trách nhiệm bồi thường

Có ý kiến đề nghịcần có quy định kiểm tra, thanh tra, giám sát việc giải quyết bồi thường nhà nước nhằm tránh sự thông đồng với người được bồi thường để bồi thường trái pháp luật.

Ủy ban thường vụ Quốc hội thấy rằng, theo quy định của pháp luật hiện hành thì việc giámsát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân,việc kiểm tra, thanh tra củaChính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong việc thi hành pháp luậtlà hoạt động thường xuyên do luật định.Trong quá trình kiểm tra,thanh tra, giám sát,nếu phát hiện sai phạm thì xử lýtheo quy định của pháp luật.Vì vậy, không cần thiết phải quy định việc thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.

Ngoài những vấn đề nêu trên, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã chỉ đạo các cơ quan hữu quan nghiên cứu, tiếp thu nhiều ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội để chỉnh lý cả về nội dung, kỹ thuật văn bản và thể hiện lại trong nhiều điều khoản khác của dự thảo Luật. Dự thảo Luật sau khitiếp thu,chỉnh lýtheo ý kiến của đại biểu Quốc hội có 8 chương với 67 điều.

Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,

Trên đây là Báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật bồi thường nhà nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xin kính trình Quốc hội xem xét, quyết định.