Báo cáo 237/BC-UBTVQH12 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc giải trình, tiếp thu ý kiến của Đại biểu Quốc hội về Dự án Luật Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài

BÁO CÁO GIẢI TRÌNH, TIẾP THU Ý KIẾN

CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VỀ DỰ ÁN LUẬT CƠ QUAN ĐẠI DIỆN

NƯỚC CHXHCN VIỆT NAM Ở NƯỚC NGOÀI

Thực hiện Chương trình kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XII, ngày 23/5/2009, Quốc hội đã họp phiên toàn thể để nghe Báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài và thảo luận về dự án Luật trình ra Quốc hội tại kỳ họp này.Đã có 17 đại biểu Quốc hội phát biểu ý kiến về các nội dung cụ thể của dự thảo Luật. Sau đây Ủy ban Thường vụ Quốc hội xin báo cáo tiếp thu, giải trình thêm một số vấn đề được các đại biểu Quốc hội quan tâm, cho ý kiến, để Quốc hội xem xét trước khi thông qua dự án Luật.

1. Về tên gọi của dự án Luật

Có ý kiến cho rằng nên lấy tên là “Luật Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài và các tổ chức quốc tế” hoặc “Luật Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong quan hệ quốc tế”, vì có thể các tổ chức quốc tế sẽ đặt trụ sở chính tại Việt Nam. Về vấn đề này, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xin được giải trình như sau:

Về tên gọi "Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài" đã được sử dụng phổ biến trong các văn bản quy phạm pháp luật với nhiều cấp độ từ luật, pháp lệnh đến các văn bản dưới luật, nay đã trở thành thông lệ của Việt Nam trong quan hệ quốc tế. Trên thực tế, các tổ chức quốc tế lớn mà Việt Nam là thành viên cơ bản đã hình thành và ổn định. Việc có thêm những tổ chức mới và có khả năng đặt trụ sở tại Việt Nam đến nay chưa có căn cứ thực tiễn để quy định nội dung này trong Luật. Vì vậy, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xin Quốc hội cho được giữ tên gọi của Luật là “Luật Cơ quan đại diện nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài”.

2. Về khái niệm “Cơ quan đại diện” và giải thích từ ngữ

a. Có ý kiến cho rằng, cần có một điều khoản riêng quy định rõ khái niệm “Cơ quan đại diện”, vì không thể để một khoản trong điều giải thích từ ngữ. Bên cạnh đó, cũng có một số ý kiến cho rằng Khoản 1 Điều 2 giải thích từ ngữ chưa thể hiện được nội hàm của Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài. Tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội, trên cơ sở nội dung của Điều 2 và Điều 3 trong dự thảo trình ra Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã biên soạn thành Điều 2 mới để quy định rõ nội hàm của Cơ quan đại diện.

b. Có ý kiến đề nghị, tại Điều 2 (cũ) của dự thảo Luật cần bổ sung giải thích các khái niệm: “đại biện lâm thời”, “đại diện thường trực”, “quan sát viên thường trực”, “vùng lãnh thổ”; giải thích rõ hơn khái niệm “lãnh sự danh dự”.

Trên cơ sở rà soát lại ý nghĩa, nội hàm của các khái niệm nêu trên trong toàn bộ nội dung của dự án Luật, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thể hiện lại theo nguyên tắc những khái niệm chỉ được đề cập một lần tại một điều khoản cụ thể sẽ được giải thích trực tiếp tại điều khoản đó. Với cách làm này, Điều 2 (cũ) đã lược bỏ việc giải thích cụm từ "Người đứng đầu Cơ quan đại diện", vì đã được nêu tại Khoản 1 Điều 19; bỏ việc giải thích cụm từ "đại biện" và chuyển nội dung này xuống Khoản 1 Điều 19.

Về ý kiến đề nghị xem xét bổ sung chức danh đại diện của Chủ tịch nước tại tổ chức quốc tế vào nội dung của Điều 19. Tiếp thu ý kiến này, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã cho chỉnh lý nội dung của Điều 19 và Điều 20. Từ đó, chức danh “đại diện của Chủ tịch nước tại tổ chức quốc tế” được bổ sung vào Khoản 3 Điều 19 dự thảo Luật.

Ngoài ra, các khái niệm “Cơ quan đại diện ngoại giao”, “Cơ quan đại diện lãnh sự” và “Cơ quan đại diện tại tổ chức quốc tế” được đưa vào Điều 4 (mới) về giải thích từ ngữ tại các khoản 1, 2 và 3, vì đây là những khái niệm được sử dụng xuyên suốt trong nội dung của dự thảo Luật.

3. Về nhiệm vụ, quyền hạn của Cơ quan đại diện

Có một số ý kiến đề nghị cần sắp xếp, bổ sung, chỉnh lý lại các điều, khoản tại Chương II quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Cơ quan đại diện để quy định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của Cơ quan đại diện, cũng như nâng cao trách nhiệm của Cơ quan đại diện trong việc bảo hộ công dân và đẩy mạnh hoạt động ngoại giao nhân dân. Ngoài ra, có ý kiến cho rằng cần quy định riêng nhiệm vụ, quyền hạn của Cơ quan đại diện đối với các Đoàn cấp cao đi công tác ở nước ngoài.

Về các vấn đề nêu trên, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xin được giải trình như sau:

- Trong quá trình soạn thảo, việc trình bày nội dung và bố cục các điều về nhiệm vụ, quyền hạn của Cơ quan đại diện đã được cân nhắc sắp xếp theo thứ tự: Chính trị, an ninh -  quốc phòng là những nhiệm vụ quan trọng, truyền thống; tiếp đến là nhiệm vụ kinh tế, văn hóa thuộc ba trụ cột của ngành ngoại giao hiện đại, cũng như công tác lãnh sự và cộng đồng.

- Các quy định về nội dung và thủ tục bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài, bảo vệ và phát triển cộng đồng Việt Nam ở nước ngoài đã được thể hiện cụ thể tại các điều 8 và 9 của dự thảo Luật. Ngoài ra, trong các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành khác như Luật Hôn nhân và Gia đình, Luật Quốc tịch,Nghị định 136/2007/NĐ-CP ngày 17/8/2007 về cấp hộ chiếu phổ thông,Nghị định 158/2005/NĐ-CP về đăng ký vàquản lýhộ tịch… đã quy định cụ thể về nhiệm vụ cấp đổi hộ chiếu, thị thực, quốc tịch hay cấp đổi giấy tờ về hộ tịch, nuôi con nuôi.

- Về nhiệm vụ phục vụ và phát triển ngoại giao nhân dân: đã được quy định chung tại Điều 10 về thống nhất quản lý các hoạt động đối ngoại, Điều 33 về phối hợp công tác giữa cơ quan, tổ chức Việt Nam và Cơ quan đại diện và Điều 34 về phối hợp công tác giữa các đoàn được cử đi công tác tại nước ngoài và Cơ quan đại diện.

- Tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội và để tránh việc hiểu nhầm Cơ quan đại diện chỉ đạo hoạt động của các Đoàn cấp cao,Điều 10 của dự án Luật đã được chỉnh lý theo hướng: Cơ quan đại diện ngoại giao trong phạm vi, nhiệm vụ, quyền hạn của mình chỉ đạo, hướng dẫn việc thực hiện thống nhất chính sách đối ngoạiđối với các đoàn của cơ quan, tổ chức của Việt Nam đi công tác tại quốc gia, tổ chức quốc tế tiếp nhận.

4. Về quy định liên quan đến thẩm quyền của Chủ tịch nước và Chính phủ

Có ý kiến cho rằng, căn cứ vào quy định của Hiến pháp năm 1992 thì việc thành lập Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước. Về vấn đề này, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xin được giải trình như sau:

Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối ngoại (Điều 101) và có thẩm quyền cử, triệu hồi Đại sứ đặc mệnh toàn quyền của Việt Nam (Điều 103 Khoản 10). Cũng theo quy định của Hiến pháp, Chính phủ có trách nhiệm thống nhất quản lý công tác đối ngoại của Nhà nước (Điều 112 Khoản 8); đồng thời, có nhiệm vụ tổ chức và chỉ đạo hoạt động của các Cơ quan đại diện của Nhà nước tại nước ngoài và tại các tổ chức quốc tế (Điều 15 Khoản 4 Luật Tổ chức Chính phủ). Căn cứ các quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính phủ nêu trên về việc phân định thẩm quyền của Chủ tịch nước và Chính phủ, dự thảo Luật đã cụ thể hóa thẩm quyền của Chủ tịch nước tại Điều 20 là: Chủ tịch nước cử, triệu hồi Người đứng đầu Cơ quan đại diện là Đại sứ đặc mệnh toàn quyền, Đại diện thường trực tại Liên hợp quốc và Đại diện của Chủ tịch nước tại tổ chức quốc tế theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Còn việc thành lập Cơ quan đại diện được giao cho Chính phủ thực hiện (Điều 13 dự thảo Luật). Quy định như vậy cũng phù hợp với thực tiễn hiện nay.

5. Về vấn đề tổ chức và biên chế của Cơ quan đại diện

- Một số ý kiến cho rằng cần thể hiện rõ hơn nữa cơ chế phối hợp giữa Bộ Ngoại giao và các Bộ, ngành hữu quan trong tổ chức và biên chế của Cơ quan đại diện, nhất là vấn đề cán bộ biệt phái. Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho rằng, cán bộ của các Bộ, ngành được cử đi công tác tại Cơ quan đại diện theo chế độ biệt phái đã được quy định cụ thể tại Điều 53 Luật Cán bộ, Công chức.Ngoài ra,Điều 14 dự án Luật cũng đã quy định những vấn đề về tổ chức và nhân sự của Cơ quan đại diện đều được Bộ Ngoại giao trao đổi, thống nhất với các Bộ, ngành hữu quan;Điều 35 dự thảo Luật cũng đã quy địnhsựphối hợp giữa Cơ quan đại diện và cơ quan có cán bộ biệt phái.Vì vậy, xinQuốc hội chogiữquy địnhnhư dự thảo Luật.

- Có ý kiến cho rằng Luật không nên điều chỉnh việc Bộ Ngoại giao xây dựng đề án trình Chính phủ phê duyệt mà quy định rõ chủ thể ban hành văn bản về cơ cấu tổ chức của Cơ quan đại diện; cũng có ý kiến đề nghị không nên ghi cụ thể các lĩnh vực hoạt động của Cơ quan đại diện trong Luật.

Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho rằng theo hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức Chính phủ thì Bộ Ngoại giao là cơ quan có trách nhiệm giúp Chính phủ quản lý nhà nước về hoạt động đối ngoại. Do đó, việc Bộ Ngoại giao chủ trì, phối hợp với các cơ quan hữu quan xây dựng đề án về tổ chức và biên chế của Cơ quan đại diện là hợp lý.

Về lĩnh vực hoạt động của Cơ quan đại diện:Điều 10 Pháp lệnh Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài năm 1993 đã quy định rõ những lĩnh vực hoạt động của Cơ quan đại diện và trên thực tế 15 năm qua, quy định này đã phát huy hiệu quả. Dự thảo Luật (Điều 14) tiếp tục tiếp thu, kế thừa quy định này và được phát triển mở rộng, phù hợp với yêu cầu thực hiện chính sách đối ngoại của Đảng và Nhà nước ta trong giai đoạn hội nhập quốc tế sâu rộng. Như vậy, Điều 14 đã tiếp tục khẳng định sự phối hợp giữa Bộ Ngoại giao, Bộ Nội vụ và các cơ quan hữu quan xây dựng đề án về tổ chức bộ máy, biên chế trình Thủ tướng Chính phủ trong thời gian qua là đúng quy trình, có hiệu quả, phát huy sức mạnh toàn diện của Cơ quan đại diện. Khi ban hành Luật này, vẫn sẽ thực hiện có nề nếp, nếu có gì vướng mắc các ngành có thể phối hợp xử lý được ngay, không để làm ảnh hưởng đến việc tổ chức thực hiện Điều Luật này. Do đó, xin Quốc hội được giữ quy định như trong dự thảo Luật.

- Có ý kiến cho rằng cần cụ thể hơn nữa các quy định liên quan đến tiêu chuẩn, yêu cầu đối với các thành viên của Cơ quan đại diện để thực hiện tốt các nhiệm vụ được giao và tương thích với các quy định trong Luật Cán bộ, Công chức. Về vấn đề này, Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho rằng thành viên Cơ quan đại diện, ngoài việc cần phải đáp ứng đầy đủ các tiêu chuẩn cơ bản của pháp luật cán bộ, công chức, viên chức,  còn phải đạt được những tiêu chuẩn theo quy định của Bộ Ngoại giao. Do đó, xin được giữ như quy định tại Điều 17 của dự thảo Luật về tiêu chuẩn thành viên Cơ quan đại diện. Đồng thời, trong khi thực hiện Luật này, ngành Ngoại giao cần tăng cường quản lý, đào tạo, bồi dưỡng thành viên Cơ quan đại diện, nhằm nâng cao trách nhiệm, đáp ứng yêu cầu công tác đối ngoại trong thời kỳ mới.

- Có ý kiến đề nghị cần quy định cụ thể hơn về chính sách đối với thành viên Cơ quan đại diện tại các địa bàn trọng tâm, trọng điểm. Về vấn đề này, Ủy ban Thường vụ Quốc hội nhận thấy, trongdự thảo Luật đã có Điểm c Khoản 1 Điều 26quy địnhthành viên Cơ quan đại diện được hưởng trợ cấp và chế độ ưu đãi trong trường hợp công tác tại khu vực đang xảy ra xung đột vũ trang, thảm họa do thiên tai, dịch bệnh, hoặc trong điều kiện công tác đặc biệt khó khăn.Tuy nhiên, không thể quy định trong Luật tất cả những chính sách, chế độ ưu đãi đối với thành viên Cơ quan đại diện. Cho nên, xin Quốc hội để cho Bộ Ngoại giao căn cứ vào các quy định tại Điều 26 dự thảo Luật có hướng xử lý thích hợp, kịp thời đối với từng địa bàn, thời điểm cụ thể, chăm lo đến việc thực hiện chính sách đối với các thành viên Cơ quan đại diện như góp ý của các vị đại biểu Quốc hội.

6. Về vấn đề kinh phí, cơ sở vật chất và trụ sở của Cơ quan đại diện

- Có một số ý kiến cho rằng vấn đề kinh phí cần được quản lý tập trung, thống nhất hơn nữa, cũng như làm rõ thẩm quyền quản lý kinh phí ở những địa bàn có nhiều hình thức Cơ quan đại diện. Đây là vấn đề đã được thảo luận nhiều lần và được đa số các đại biểu Quốc hội nhất trí theo hướng: cần phải tập trung thống nhất vào một đầu mối và có tính đến những đặc thù hoạt động của Cơ quan đại diện. Mặt khác, theo cơ chế tổ chức của Cơ quan đại diện và thủ tục cấp phát, sử dụng ngân sách nhà nước, kinh phí được cấp riêng cho từng Cơ quan đại diện thông qua Bộ Ngoại giao như đã quy định trong dự thảo Luật. Như vậy, Bộ Ngoại giao là cơ quan đầu mối thống nhất quản lý nhà nước về việc sử dụng kinh phí của Cơ quan đại diện.

- Về trụ sở, một số ý kiến cho rằng cần quy định cụ thể các vấn đề về hình thức, quy mô, cũng như cơ chế để phát triển trụ sở của Cơ quan đại diện. Bên cạnh đó, cũng có ý kiến cho rằng cần nhấn mạnh việc đảm bảo an ninh, an toàn cho thành viên Cơ quan đại diện và trụ sở của Cơ quan đại diện. Về vấn đề này, dự thảo Luật đã dành một điều (Điều 16) quy định riêng về trụ sở, cơ sở vật chất của Cơ quan đại diện. Trong đó, nêu rõ "Nhà nước bảo đảm các điều kiện về trụ sở, cơ sở vật chất, kỹ thuật và trang thiết bị cần thiết để Cơ quan đại diện và thành viên Cơ quan đại diện thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn được giao". Đây chính là cơ sở pháp lý để thực hiện đề án hoàn thiện và nâng cấp hệ thống trụ sở Cơ quan đại diện đang được Bộ Ngoại giao xây dựng, trong đó bao gồm cả những vấn đề đảm bảo an ninh, an toàn cho thành viên và trụ sở của Cơ quan đại diện.

- Có ý kiến đề xuất: cần nghiên cứu đưa vào dự thảo Luật quy định về hình ảnh tinh thần, truyền thống của Việt Nam tại trụ sở Cơ quan đại diện như treo hình ảnh của lãnh tụ quốc gia… Đây là ý kiến rất xác đáng, song trên thực tế trụ sở Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài đều treo ảnh, đặt tượng Chủ tịch Hồ Chí Minh ở nơi trang trọng. Hình ảnh đó đã trở thành biểu tượng Việt Nam trong lòng bạn bè quốc tế. Vì vậy, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, đề nghị Quốc hội chưa quy định vấn đề này trong dự thảo Luật.

7. Về việc ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Luật

Có ý kiến cho rằng, một vài điều khoản của dự thảo Luật còn quy định chung chung, nhưng chỉ có một Điểm tại Điều 15 quy định có hướng dẫn của Chính phủ. Do đó, đề nghị trong trường hợp không thể quy định chi tiết hoặc cụ thể hóa tại các điều khoản thì cần có quy định về việc Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật đối với những nội dung này. Về vấn đề này, Ủy ban Thường vụ Quốc hội nhận thấy trong quá trình xây dựng dự thảo Luật, các điều khoản đã được cân nhắc và thể hiện cụ thể để Luật có thể áp dụng được ngay sau khi có hiệu lực. Hơn nữa, nhiều vấn đề cần cụ thể đã được quy định chi tiết trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật khác về tổ chức Chính phủ, cán bộ, công chức, viên chức, ngân sách nhà nước, lao động… Vì vậy, xin Quốc hội cho giữ như dự thảo Luật.

8. Về một số vấn đề mang tính kỹ thuật

Trân trọng tiếp thu ý kiến của các đại biểu Quốc hội, về kỹ thuật trình bày văn bản dự thảo Luật lần này trình Quốc hội xem xét thông qua đã được rà soát, chỉnh lý để tránh những sai sót, khiếm khuyết về mặt kỹ thuật trình bày văn bản.

*

*           *

Trên đây là Báo cáo của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội giải trình, tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội về dự án Luật Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài. Xin trân trọng báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định./.