Công văn 3068/CV-TCT 2022 Hướng dẫn một số nội dung về triển khai, thực hiện dự án PPP

Kính gửi: UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

Thực hiện Quyết định số 1242/QĐ-TTg ngày 16/7/2021 của Thủ tướng Chính phủ về rà soát, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc và thúc đẩy thực hiện các dự án đầu tư tại các Bộ, ngành và địa phương, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã phối hợp với các Bộ, ngành rà soát, tổng hợp và báo cáo Phó Thủ tướng Thường trực Chính phủ Phạm Bình Minh về các vướng mắc trong thực hiện dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP).

Thực hiện chỉ đạo của Phó Thủ tướng Thường trực Chính phủ tại công văn 8393/VPCP-CN ngày 16/11/2021 và Thông báo số 80/TB-VPCP ngày 23/3/2022 của Văn phòng Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư xin gửi quý Cơ quan một số nội dung trao đổi về các vướng mắc trong triển khai dự án PPP (chi tiết tại Phụ lục kèm theo).

Đề nghị Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nghiên cứu, thực hiện theo quy định của pháp luật./

PHỤ LỤC

MỘT SỐ NỘI DUNG TRAO ĐỔI VỀ NHỮNG VƯỚNG MẮC TRONG  THỰC HIỆN DỰ ÁN ĐẦU TƯ THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ
(Ban hành kèm theo công văn số 3068/CV-TCT ngày 11/5/2022 của Tổ công tác đặc biệt của Thủ tướng Chính phủ)

1. Về hạn mức vốn nhà nước tham gia thực hiện dự án PPP tại địa bàn kinh tế-xã hội khó khăn

Vấn đề: Cần ban hành cơ chế đặc thù cho các dự án PPP trên địa bàn các tỉnh miền núi, vùng có điều kiện kinh tế-xã hội khó khăn với hạn mức tham gia của vốn nhà nước trên 50% tổng mức đầu tư của dự án do dự án tại địa bàn này có suất đầu tư rất lớn, thời gian thu hồi vốn dài, khó thu hút nhà đầu tư.

Ý kiến của Bộ Kế hoạch và Đầu tư:

Khoản 2 Điều 69 Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) quy định mức trần tỷ lệ vốn nhà nước tham gia dự án PPP không quá 50% tổng mức đầu tư của dự án.

Bộ Kế hoạch và Đầu tư thấy rằng, một trong những mục tiêu quan trọng của phương thức PPP là nhằm huy động nguồn vốn của khu vực tư nhân cho đầu tư phát triển công trình kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công và nguồn vốn tham gia của Nhà nước trong dự án PPP chỉ nhằm góp phần hỗ trợ, bảo đảm sự thành công của dự án. Vì vậy, dự án PPP có phần vốn Nhà nước tham gia càng thấp thì càng có khả năng bảo đảm tính khả thi, hiệu quả sử dụng vốn của Nhà nước. Khi thông qua Luật PPP, Quốc hội đã cân nhắc kỹ lưỡng vấn đề này và đã quyết định mức trần vốn Nhà nước tham gia thực hiện dự án PPP không vượt quá 50% tổng mức đầu tư của dự án. Việc không hạn chế mức trần tỷ lệ vốn nhà nước tham gia dự án PPP có thể làm mất đi bản chất đối tác công tư, dẫn đến suy giảm mục tiêu, hiệu quả đầu tư của dự án. Đối với dự án ở vùng khó khăn, có tác động đến việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế của vùng, bảo đảm an sinh xã hội, xóa đói giảm nghèo thì có thể xem xét, ưu tiên bố trí vốn đầu tư công để thực hiện.

Ngoài ra, theo quy định tại điểm đ khoản 1 Điều 12 Luật PPP, Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án đòi hỏi áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt. Do vậy, đối với dự án thực hiện tại địa bàn kinh tế-xã hội khó khăn, có yêu cầu áp dụng cơ chế đặc biệt, Chính phủ trình Quốc hội xem xét, quyết định chủ trương đầu tư (trong đó có nội dung áp dụng mức trần tỷ lệ vốn nhà nước tham gia thực hiện dự án PPP).

2. Về yêu cầu về quốc phòng, an ninh quốc gia

Vấn đề: Luật PPP chưa quy định cụ thể tiêu chí xác định dự án “cần bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh quốc gia” dẫn đến có nhiều cách hiểu khác nhau.

Ý kiến của Bộ Kế hoạch và Đầu tư:

Việc quy định tiêu chí cụ thể xác định dự án “cần bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh quốc gia” là không khả thi do yêu cầu bảo mật trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh. Trong quá trình thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, căn cứ vào đặc điểm, tính chất đặc thù của từng dự án, Bộ Quốc phòng (đối với yêu cầu về quốc phòng), Bộ Công an (đối với yêu cầu về an ninh quốc gia) sẽ có ý kiến cụ thể về nội dung này theo hướng dẫn tại Mục C.II.3.a Mẫu số 2 Phụ lục II ban hành kèm theo Nghị định số 35/2021/NĐ-CP ngày 29/3/2021 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật PPP.

3. Về chức năng đăng tải thông tin trên Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia

Vấn đề: Chức năng đăng tải thông tin khảo sát chưa được Bộ Kế hoạch và Đầu tư cập nhật kịp thời trên Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia, do đó làm chậm tiến độ lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án.

Ý kiến của Bộ Kế hoạch và Đầu tư:

Ngay sau khi Luật PPP được ban hành và Nghị định số 35/2021/NĐ-CP có hiệu lực thi hành (ngày 29/3/2021), Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã khẩn trương hoàn thiện các chức năng liên quan đến lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP theo quy định mới của Luật PPP trên Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia nhằm đảm bảo đủ điều kiện để đơn vị chuẩn bị dự án thực hiện đăng tải thông tin khảo sát trên Hệ thống. Đề nghị các địa phương chủ động nghiên cứu, cập nhật quy định chính sách mới và các chức năng trên Hệ thống. Trường hợp có vướng mắc liên quan đến thao tác kỹ thuật trên Hệ thống, các địa phương có thể liên hệ trực tiếp số điện thoại trên Hệ thống để được hỗ trợ.

4. Về việc điều chỉnh giá, phí sản phẩm, dịch vụ công

Vấn đề: Các Nghị định hướng dẫn Luật PPP chưa có quy định trách nhiệm và phương án xử lý trong trường hợp nhà đầu tư không được tăng giá theo lộ trình trong hợp đồng BOT dẫn tới làm phương án tài chính mất cân đối, không thu hút được nhiều nhà đầu tư, tổ chức tín dụng cho vay vốn.

Ý kiến của Bộ Kế hoạch và Đầu tư:

Mức giá, phí hàng hóa, dịch vụ được quy định cụ thể tại hợp đồng dự án. Trường hợp các bên có yêu cầu tăng giá, phí theo tiến độ khác với quy định của hợp đồng dự án thì cần đàm phán, sửa đổi hợp đồng theo quy định tại Điều 50 và các điều khoản có liên quan của Luật PPP.

5. Về việc lựa chọn nhà thầu thực hiện dự án PPP

Vấn đề: Việc tổ chức lựa chọn nhà thầu thực hiện các gói thầu của công trình PPP thực hiện theo Quy chế lựa chọn nhà thầu do Nhà đầu tư ban hành, không cần tuân thủ quy định của Luật Đấu thầu và phần lớn áp dụng hình thức chỉ định thầu nên chưa đảm bảo tính công bằng, minh bạch, hiệu quả kinh tế.

Ý kiến của Bộ Kế hoạch và Đầu tư:

Cơ quan quản lý nhà nước thực hiện trách nhiệm giám sát thi công công trình và chất lượng sản phẩm, dịch vụ công do doanh nghiệp dự án cung cấp theo quy định tại Điều 59 và Điều 66 Luật PPP.

Khoản 3 Điều 58 Luật PPP quy định nhà thầu được lựa chọn phải đáp ứng đầy đủ năng lực, kinh nghiệm, có giải pháp khả thi thực hiện gói thầu, dự án; chịu trách nhiệm về chất lượng, tiến độ thực hiện gói thầu theo hợp đồng ký kết với doanh nghiệp dự án PPP. Doanh nghiệp dự án PPP chịu trách nhiệm về chất lượng, tiến độ thực hiện dự án.

Căn cứ quy định nêu trên, doanh nghiệp dự án chịu trách nhiệm toàn diện trong việc lựa chọn nhà thầu đáp ứng đầy đủ năng lực, kinh nghiệm, bảo đảm chất lượng công trình, sản phẩm, dịch vụ công theo đúng cam kết tại hợp đồng.

6. Về trách nhiệm giám sát của cơ quan có thẩm quyền

Vấn đề: Việc không gắn trách nhiệm giám sát cụ thể của cơ quan có thẩm quyền trong quá trình thực hiện dự án của nhà đầu tư dẫn đến trong nhiều trường hợp chất lượng công trình không đảm bảo.

Ý kiến của Bộ Kế hoạch và Đầu tư:

Khoản 2 Điều 59 Luật PPP quy định cụ thể về trách nhiệm giám sát chất lượng công trình của cơ quan ký kết hợp đồng. Theo đó, cơ quan ký kết hợp đồng có trách nhiệm:

- Tổ chức kiểm tra việc doanh nghiệp dự án PPP giám sát quá trình thi công xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng;

- Kiểm tra việc tuân thủ các quy trình, tiêu chuẩn, quy chuẩn thi công xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng;

- Tổ chức kiểm định chất lượng bộ phận, hạng mục và toàn bộ công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng khi có nghi ngờ về chất lượng hoặc khi có yêu cầu của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền;

- Đề nghị doanh nghiệp dự án PPP yêu cầu nhà thầu điều chỉnh hoặc đình chỉ thi công khi xét thấy chất lượng công việc thực hiện không bảo đảm yêu cầu.

Căn cứ quy định nêu trên, cơ quan ký kết hợp đồng có đầy đủ trách nhiệm trong việc giám sát chất lượng công trình dự án.

Bên cạnh đó, Nghị định số 06/2021/NĐ-CP ngày 26/01/2021 của Chính phủ quy định chi tiết một số nội dung về quản lý chất lượng, thi công xây dựng và bảo trì công trình xây dựng đã xác định rõ trách nhiệm của các chủ thể có liên quan trực tiếp đến hoạt động xây dựng công trình (chủ đầu tư, nhà thầu xây dựng...). Vì vậy, cơ quan có thẩm quyền có thể căn cứ quy định này để giám sát chất lượng công trình.

7. Về việc giám sát nghĩa vụ góp vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư

Vấn đề: Việc giám sát nghĩa vụ vốn chủ sở hữu theo quy định tại Điều 5 Nghị định số 28/2021/NĐ-CP ngày 26/3/2021 của Chính phủ chỉ dùng để đánh giá năng lực của nhà đầu tư có đủ điều kiện để tham gia thực hiện dự án hay không mà chưa có quy định cụ thể về việc giám sát nghĩa vụ này trong quá trình thực hiện dự án.

Ý kiến của Bộ Kế hoạch và Đầu tư:

Theo quy định tại điểm c khoản 1 Điều 47 Luật PPP và hướng dẫn tại Mục II.7.c Phụ lục VI kèm theo Nghị định số 35/2021/NĐ-CP , tổng số vốn chủ sở hữu, tiến độ góp vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp dự án là một nội dung trong kế hoạch thu xếp tài chính tại hợp đồng dự án PPP. Theo đó, cơ quan có thẩm quyền có trách nhiệm quản lý hợp đồng, bảo đảm nhà đầu tư thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ quy định tại hợp đồng dự án (trong đó có nội dung góp vốn chủ sở hữu theo đúng tiến độ).

Bên cạnh đó, theo quy định tại khoản 1 Điều 57 Nghị định số 29/2021/NĐ-CP ngày 26/3/2021 của Chính phủ về trình tự, thủ tục thẩm định dự án quan trọng quốc gia và giám sát, đánh giá đầu tư thì nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP có trách nhiệm báo cáo cơ quan ký kết hợp đồng về tình hình thực hiện huy động vốn đầu tư thực hiện dự án để cơ quan này giám sát.

Vì vậy, việc giám sát nghĩa vụ góp vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư trong các doanh nghiệp dự án PPP sau khi ký kết hợp đồng PPP thực hiện theo các quy định nêu trên.

8. Về việc áp dụng quy định tại Luật PPP đối với các dự án đã ký kết hợp đồng

Vấn đề: Khoản 4 Điều 101 Luật PPP quy định dự án đã ký kết hợp đồng trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành thì tiếp tục thực hiện theo quy định tại hợp đồng đã ký kết là không phù hợp do căn cứ lập hợp đồng là các quy định đã hết hiệu lực.

Ý kiến của Bộ Kế hoạch và Đầu tư:

Khoản 1 Điều 156 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng từ thời điểm bắt đầu có hiệu lực; văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực; trong trường hợp quy định của văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực trở về trước thì áp dụng theo quy định đó.”

Căn cứ quy định nêu trên, trong trường hợp chuyển tiếp theo Luật PPP, việc cho phép các bên tiếp tục thực hiện theo quy định tại hợp đồng đã ký kết là không trái với quy định nêu trên của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Quy định như vậy cũng nhằm bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của các bên đã được pháp luật thừa nhận tại thời điểm ký kết hợp đồng, không gây ra bất lợi (nếu có) cho nhà đầu tư do có sự thay đổi pháp luật trong từng thời kỳ.

9. Về việc phát hành trái phiếu của doanh nghiệp dự án

Vấn đề: Đối tượng doanh nghiệp dự án PPP chào bán trái phiếu doanh nghiệp là nhà đầu tư chứng khoán chuyên nghiệp. Điều này làm hạn chế đối tượng tham gia mua trái phiếu dự án PPP, cũng như loại hình trái phiếu mà doanh nghiệp dự án PPP phát hành.

Ý kiến của Bộ Kế hoạch và Đầu tư:

Việc quy định doanh nghiệp dự án chỉ được phát hành trái phiếu riêng lẻ (không gồm trái phiếu chuyển đổi riêng lẻ và trái phiếu kèm chứng quyền riêng lẻ) nhằm bảo đảm huy động vốn của các nhà đầu tư, tổ chức tài chính chuyên nghiệp. Chính sách này phù hợp với giai đoạn đầu của việc thực thi PPP theo quy định của Luật, đảm bảo tính an toàn cao trong quá trình phát hành trái phiếu doanh nghiệp, tránh rủi ro cho nhà đầu tư không chuyên nghiệp.

Trong thời gian tới, khi thị trường vốn dành cho các dự án PPP phát triển ổn định, Bộ Kế hoạch và Đầu tư sẽ phối hợp với Bộ Tài chính nghiên cứu, đề xuất phương án sửa đổi nội dung này theo hướng mở rộng các loại hình trái phiếu.

10. Về quỹ đất để thanh toán cho nhà đầu tư

Vấn đề: Đối với quỹ đất đã giải phóng mặt bằng hoặc chưa hoàn thành giải phóng mặt bằng để thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện dự án BT, việc nhà đầu tư được giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai có phù hợp hay không?

Ý kiến của Bộ Kế hoạch và Đầu tư:

Theo quy định tại khoản 2 Điều 5 Nghị định số 69/2019/NĐ-CP ngày 15/8/2019 của Chính phủ quy định việc sử dụng tài sản công để thanh toán cho Nhà đầu tư khi thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (được sửa đổi, bổ sung tại khoản 1 Điều 90 Nghị định số 35/2021/NĐ-CP), quỹ đất thanh toán cho Nhà đầu tư thực hiện dự án BT là đất Nhà nước chưa giải phóng mặt bằng, chưa hoàn thành giải phóng mặt bằng hoặc đã hoàn thành giải phóng mặt bằng. Trường hợp sử dụng quỹ đất đã hoàn thành giải phóng mặt bằng để thanh toán cho Nhà đầu tư thực hiện Dự án BT thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định trước khi quyết định chủ trương đầu tư Dự án.

11. Về công tác quản lý, giám sát việc thực hiện dự án khác

Vấn đề: Chưa có quy định rõ về công tác quản lý, giám sát thực hiện dự án khác. Nhà đầu tư chỉ tập trung đầu tư xây dựng các công trình thương mại nhà thấp tầng, nhà cao tầng để kinh doanh thu hồi vốn mà chưa tập trung hoàn thiện toàn bộ các hạng mục theo quy hoạch được phê duyệt gây khó khăn trong việc quyết toán, thanh lý Hợp đồng BT.

Ý kiến của Bộ Kế hoạch và Đầu tư:

Khoản 11 Điều 3 Nghị định số 63/2018/NĐ-CP ngày 04/5/2018 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công tư quy định dự án khác là dự án đối ứng của dự án BT được giao cho nhà đầu tư để thực hiện việc đầu tư kinh doanh theo quy định của pháp luật. Do vậy, việc quản lý, giám sát thực hiện dự án khác (bao gồm cả việc xây dựng các hạng mục theo quy hoạch) phải tuân thủ quy định của pháp luật về đầu tư, xây dựng, pháp luật có liên quan và quy định của hợp đồng dự án (nếu có).